简论人民政协民主监督的四个本质特征


所谓人民政协民主监督,它是我国一项重要国家制度,是参加人民政协的各政党、团体、人士为防止权力行使者越限违规后偏离正常轨道而以人民政协组织为依托、按照政协章程、通过提出意见、批评、建议的方式进行的干预措施,具有制度性、组织性、政治性、权威性四大本质特征。


  一、制度性特征


  监督作为政治制度,其本质是一种权力,即政治上的强制力量和职权上的影响、支配力量。从监督的“权源”看,配置监督权是为了使国家正常有序运行而设计的一项重要国家制度。


  政协民主监督的“权源”:一是国家宪法规定:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”Ⅲ这些规定自然包含对人民政协“民主监督”职能的规定。因此政协民主监督是国家宪法层面制度安排。二是政协章程规定:“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”“主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。”从政协章程这些“规定”可知,民主监督是人民政协重要组织规程和办事制度之一。三是中央文件规定:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。对于我们党来说,更加需要接受来自各个方面的监督。”从中央文件“规定”看,是重申并强调了人民政协民主监督是我国一项重要国家制度。当然作为一项重要国家制度,还应该使相关“规定”更加规范化、程序化、细密化、可操作化,避免随意性、伸缩性,才能使政协民主监督职能发挥得更好,让人民更满意。


  二、组织性特征


  辩证系统观认为,一个系统(组织)是由若干要素构成的,但系统的功能不等于要素功能的简单相加,若一个系统的要素间比例恰当、秩序合理、结合形式适当,那么其整体功能不仅在量上要远大于单个要素功能的简单相加,而且在质上也与单个要素功能的简单相加迥然不同。恩格斯《反杜林论》对此有精彩论述:“两个马木留克兵绝对能打赢三个法國兵,一百个法国兵与一百个马木留克兵势均力敌,三百个法国兵大都能战胜三百个马木留克兵,而一千个法国兵则总能打败一千五百个马木留克兵。,”之所以随着数量的增加,骑术剑术不精但有纪律的法国兵总能打败骑术剑术精湛但纪律差的马木留克兵,就是因为在用兵时比例恰当、秩序合理、结合形式适当即组织性强的一方能够形成单个要素功能的简单相加所不具备的神奇的“合力”。


  从监督“主体”看,人民政协不单具有得天独厚“人才优势”,更具有实实在在“组织优势”即政协民主监督具有显著组织性特征:一是监督以政协组织为“依托”。中央政协工作《意见》指出:人民政协民主监督“主要形式”有:政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告等。可见政协民主监督具有很强组织性,绝非随意散漫的。二是监督以党派团体为“载体”。参加人民政协的各党派、团体、界别等是由某方面、某领域部分群众的“代表”组成的“组织”,其活动具有天然的“组织性”即具有就其所代表的方面与领域的相关问题进行群策群力、合作共商的“本能”。三是监督以调研课题为“聚合”。政协的调研活动,常常以课题为“抓手”,“聚合”起若干调研人员,以形成“组织性”优势。


  三、政治性特征


  马克思主义认为,政治是经济的集中表现,是建立在一定经济基础之上并为其服务的上层建筑。从根本上说,政治就是围绕人们之间利益关系尤其经济利益关系展开的各种活动。我国是社会主义国家,政党、政府、团体的政治活动,都必须以维护、增进人民根本利益为出发点和落脚点。因此从监督的“客体”看,政协民主监督的主要职责就是监察相关决策者、执行者的实际活动是否偏离了“人民根本利益”,如发现有所偏离,就须督促其纠正。


  政协民主监督是对“事关国计民生的重大问题即关系人民重大利益问题”的监督,因而是“政治监督”。根据中央政协工作《意见》,其主要体现:一是监督“国家宪法、法律和法规的实施”。宪法、法律和法规是维护人民根本利益的“行为准则”。如有人在施政过程中违背“行为准则”,必定损害人民根本利益,因而必须及时加以监察并督促其纠正。二是监督“重大方针政策的贯彻执行”。方针政策是党和国家在一定历史时期为实现人民根本利益而制定的指导原则和行为准则。要使之得到切实“贯彻执行”,就须强化监督,绝不能让“歪嘴和尚”把“经念歪了”。三是监督“国家机关及其工作人员的工作”。国家机关及其工作人员的工作就是为人民服务,任何违规违纪甚至违法行为都必定损害人民根本利益,因而必须强化监督。四是监督“参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况”。任何参加政协的单位和个人,只有按照政协的组织规程和办事规则活动,并切实执行经过会议讨论通过的决定,才能履行好职能职责,从而也才能做到维护和增进人民根本利益。


  四、权威性特征


  关于政协工作的《意见》指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”可见选举民主和协商民主是两种民主形式,也是两种监督形式即权力监督与权威监督。人民政协政治协商与民主监督是不可分的,政治协商过程,也是民主监督过程。有论者提出赋予政协民主监督如同人大那样的“权力”,并认为唯如此方可彰显政协民主监督“效果”。这其实是把“权力监督”与“权威监督”混为一谈了。因为“权力监督”重在“强制”,被监督者的服从有可能是出于被迫即“口服”而未必“心服”;而“权威监督”则重在“信服”,被监督者的服从是出于“心服”。政协民主监督,其职能职责就是通过权威监督,使被监督者“信服”与“心服”。因此两种监督互为补充、相得益彰,正是我国政治制度设计之巧妙、之特色、之优势。


  从监督“效果”看,政协民主监督的权威性体现在:一是监督“主体”的精英性。人民政协自成立之日起,就有一个优良传统:在各级政协组织中,总是汇聚着各界精英和人才,使政协具有知识密集、智慧密集和专业密集的“天然”优势。因此一直以来各级政协组织总能提出许多独具慧眼、真知灼见的意见、建议和批评,使被监督者不得不“信服”与“心服”。二是监督“活动”的组织性。政协组织所提的意见、建议、批评,一般是在较高组织化基础上实现的,即一般是由政协组织出面组成课题组深入群众、深入实际调查,然后再进行交流、讨论、集中、提炼,是在集中群众和各方面“专家”智慧基础上形成的,因而具有很强的权威性。


  作者:江远华