研究关于产学研合作教育政策法规的国内外比较


产学研合作教育在我国已发展多年,虽然取得了一定的成果,但是相关政策法规的缺失仍然制约着我国产学研合作教育的进一步发展。本文通过比较分析国内外产学研合作教育政策法规,找出我国产学研合作教育政策法规的不足之处,并借鉴国外的成功经验,加大约束力度、强化财政制度、突出政府作用,不断的完善我国产学研合作教育政策法规体系。

[关键词]产学研合作教育 政策法规 建议

近几年来,产学研合作教育的教学模式在我国得到高速的发展。这是一种非常行之有效的教育模式,它在培养创新性、复合性、应用性人才,加速科技成果产业化发展等方面收到了良好的效果。但是,产学研合作教育的顺利实施不仅需要用政策来规范其运行与管理,又需要有相应的法规作保证。虽然产学研合作教育已在我国发展多年,建立并实施了相关的政策法规,但是相比于发达国家,我国的产学研合作教育政策法规还是存在着一定的差距与不足。

一、国内产学研合作教育政策法规现状

(一)相关政策法规刚性约束不强,缺乏可操作性

产学研合作教育的核心是教育,主体是高等学校,所以,在开展产学研合作教育的过程中,需要加强对高校的政策引导与规范。虽然党的十一届三中全会以来,教育政策和教育立法在我国开始受到重视,并逐渐形成了相应的教育政策法规体系,但在关于规范高校参与产学研合作教育的政策法规方面还是存在一定的缺陷,许多规定只是零星地分布在相关政策和法规条例中,这些政策法规也多是鼓励性质的,实施细则缺乏可操作性。如《中华人民共和国职业教育法》规定:“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合,为本地区经济建设服务,与企业密切联系,培养实用人才和熟练劳动者。”《中华人民共和国高等教育法》中提出:国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作,实行优势互补,提高教育资源的使用效益。国家鼓励和支持高等教育事业的国际交流与合作。从这我们可以看出,我国实施的职业教育法、高等教育法中对产学研合作教育中高校的发展要求只是作出了一个笼统的规定,整体上显得比较零散,也没有明确规定高校的权利与义务。而且大部分政策是鼓励性的,刚性约束不强。对高等学校的经费支持力不足,实际指导性不强,未能够形成一个完整地政策体系。

(二)面向企业的财政支持与优惠政策力度不足,缺乏吸引力

企业是参与产学研合作教育重要的合作对象,积极引导企业参与到产学研合作当中是发展产学研合作教育的关键所在。我国政府在国家税收方面的政策中,有几部分是针对产学研合作教育过程中对企事业单位减免税收等方面指定的相关规定。比如《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》在关于营业税、增值税、所得税的通知中明确的规定:对学校从事技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入,免征营业税;对高等学校、各类高等学校服务于各业的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入,暂免征收企业所得税;对政府举办的高等、中等和初等学校(不含下属单位)举办进修班、培训班取得的收入,收入全部归学校所有的,免征营业税和企业所得税。[1]税务总局《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》、《财政部国家税务总局关于企业技术创新有关企业所得税优惠政策的通知》等规定,对产学研合作教育所涉及到的学生实习报酬、意外伤害保险费、技术成果转让与开发等费用上也有一定程度上的免税或者减税的政策。但结合当前实际来看,这些政策对企业税收减免的力度不是很大,更谈不上提高企业参与到产学研合作当中的积极性。在这些政策法规之中,由于2008年我国的税法改革,使得唯一能够起到激励作用的《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》也随之作废。所以说,我国对企事业单位参与到产学研合作教育方面的税费减免或财政补贴政策是缺失的,这些企业难以获得到直接的经济效益,因此,也缺乏积极参与产学研合作教育的动力和保障。

(三)政策法规对政府的职责定位不明确

企业与高校是产学研合作教育的主要参与者,也是两个不同的利益主体,两者所扮演的社会角色不一样,活动差异较大,企业与高校在法定意义上对培养人才的责任不同,对待政策法规的认识也存在着较大的差异。政府作为两者之间的纽带,并没有充分发挥政府作用与官方行为来引导双方走出分歧,走向合作。所以在开展产学研合作教育过程中难免会出现“剃头挑子一头热”的现象。

二、国外产学研合作教育政策法规情况

(一)相关政策法规体系完整、规范

国外教育立法完整性、规范性、系统性、指导性比较强。完整规范的政策法规体系是产学研合作教育得以顺利实施的有力保障。如美国通过的《国防教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》以及2000年的《美国教育规则》等纲领性的法律、法规,明确了高校的地位,从实施和管理上促进了产学研合作教育的发展。德国为促进产学研合作教育的顺利实施颁布了《职业教育法》、《青年劳动保护法》、《学校法》、《劳动促进法》、《手工业条例》等一系列法律法规,对学校教育、企业培训规则等作了详细的规定,用以调节与约束学校与合作企业的行为。同时为参与校企合作联合培养人才的企业提供了优惠的税收减免、财政补贴及专项资金支持等政策。[2]

(二)财政制度完善,优惠政策明确化

国外通过教育立法, 建立产学研合作教育的财政制度,通过国家政府的财政支持,在法律条款中对经费划拨做出了明确的规定。世界上合作教育规模最大的国家当属美国,美国始终把政策的重点放在高等学校。如1965年,美国国会通过了“1965高等教育法”,在该法的第三条款“增强发展中的学校”中,允许“发展中高校”使用该条款确定的款项去发展合作教育计划。 之后经过 1968 年,1972 及 1976 年等多次对高等教育法的修改,在“1976 高等教育法”第八条款中独立设立了合作教育基金。至此,美国联邦政府对合作教育的资助有了独立的法律条文。1992 年,联邦政府为合作教育基金拨款3亿多美元,用于启动、加强和改进合作教育。[3]基金是作为“种子基金”,主要用于合作教育的管理,少量用于合作教育的研究和试点项目。在联邦政府资金的支持下,全美开展合作教育的学校达到 1100 多所。美国的“种子基金”计划正是建立在看得见,摸得着的财政支持之上,极大地提高了高校和企业参与到产学研合作当中去的积极性。

(三)在政策法规中突出了政府的职责与作用

国外产学研合作教育方面有政府行为与官方行为。政府是产学研合作教育实施的引导者,是高校与企业之间的纽带。日本是较早实施产学研合作教育的国家之一。在日本,产学研合作被称为“产学官”合作,看似一字之差却明确的表明了日本产学研合作的官方主导的实质和特征。国家在对参与合作教育的企事业单位优惠政策方面有着明确的规定,如政府对风险性很高的技术转让予以支援与扶持。如经济产业省和文部科学省对TLO的技术转让进行评价, 认为有完成能力的情况下, 政府会提供资金方面的支援。TLO从设立当初到完全自立, 国家都予以支援, 以便大学科研成果顺利向民间企业转移。[4]由以上可以看出日本的“官”作为“产学”合作的纽带, 主要是在“法”和“财”方面的支援。

三、完善我国产学研合作教育政策法规具体建议

借鉴国外关于产学研合作教育的立法经验,结合我国当前的高等教育改革发展状况,制定科学而又规范的高等教育政策已成为当务之急。如何真正的深入理解产学研合作的概念,且能够和高校人才培养模式改革发生实质性的关联,还有很大的提升空间。所以,在这里对完善我国产学研合作教育政策法规提出三点建议:

1.完善以纲领性立法为核心的合作教育政策法规结构形式,加大约束力度。当今国内外教育立法现状和经验表明,现代教育政策法规是一个综合性的立法范畴,其形式主要是采用以纲领性立法为核心的立法结构。国外许多国家也都是在本国宪法原则指导下,分别制定了包括以教育体制、性质、方针、任务为主要内容的纲领性立法,是教育政策法规的总纲领,对其他政策法规起着原则性的规范指导作用。因此,以纲领性立法的形式健全产学研合作教育政策法规,并使之纳入以“教育法”为主体的政策法规体系是十分必要的。[5]所以,我国的产学研合作教育政策法规制定在以纲领性立法为核心的基础上,需完善与细化相关的政策与法规,使教育立法完整性、规范性、系统性,加强其指导性,逐步形成完备的政策体系。

2.建立并完善对产学研合作教育参与方的激励奖惩制度。高校与企业是产学研合作教育的主要参与者,为积极引导高校与企业实施产学研合作,需要加强对两者的财政支持,建立中央政府、地方政府、高校与社会各方资金参与的多渠道的财政投入与分担机制,保障产学研合作教育专项经费;利用财政资助、税收减免等一系列的经济手段,鼓励和促进企事业单位参与到产学研合作教育当中去,将提供实习或见习岗位的数量与合作教育的质量,作为企业资质评定和税收优惠政策的标准;规定各级政府在产学研合作教育中的权限和问责机制;规范产学研合作教育中学校和企业的关系,对高校和企事业单位双方在合作教育中的权利义务关系做详细的合作规定。对于高风险的技术政府需要给予特殊的支援与扶持。

同时,建立对不履行义务的企事业单位与高校给予法律限制和制裁的惩罚机制。对在产学研合作教育中做出显著成绩和突出贡献的企业与高校, 要在精神和物质上给予相应的奖励,对不能执行有关政策法规,不能承担和完成产学研合作教育任务的企业与高校,必须作出相应的处罚。

3.充分发挥政府在产学研合作教育中的主导作用。政府支持,学校和企业的共识是建立合作教育政策法规的关键所在,任何一种制度和法规的制定与实施,是一个多向互动、达成共识、共同实施的过程。产学研合作教育涉及到各级政府及其主管部门,涉及到社会的各个部门,其政策法规的制定与实施,必须要得到各个方面的认同,形成共识。这就需要政府发挥其主导作用,合理调控各级政府与社会各个部门的关系,加强各方之间的理解与合作,促进产学研合作教育的健康发展。

高等教育是一种公共事业,培养的人才是整个社会共有的财富,培养人才既是高等学校的权利和义务,也是各级政府和社会各界不可推卸的责任和义务。国家和政府主管部门必须在加强宏观指导的同时, 加大产学研合作教育的宣传力度, 确立产学研合作教育的地位及其必要性和重要性。为保障产学研合作教育有效开展创造良好的环境, 提供有利的空间。

参考文献:

[1]黄海梅.中小企业技术创新的税收政策研究[D].山东大学,2009

[2]张苏俊.中外校企合作教育比较研究[J].中国电力教育,2010(9)

[3]刘巧云.产学研合作教育的国内外比较研究[J].职业教育研究,2006(11)

[4]郭琳.日本“产官学合作”对我国高职教育发展的启示[J].辽宁教育研究,2008(9)

[5]刘绍平.产学研合作教育政策法规的国际比较及对策思考[J].湖北农学院学报,2002(10)